Teoría
Ciclo presupuestario fiscal
Visto en 17 apariciones de los programas.
Qué es
El ciclo presupuestario fiscal es la secuencia anual —y en gran medida ritual— por la cual un Estado decide cuánto va a gastar el próximo año, en qué, y con qué ingresos lo financia. No es un trámite contable: es el momento en que la política económica se vuelve cifra exigible. Musgrave (1959) ordenó el problema al distinguir las tres funciones del presupuesto público —asignar recursos, redistribuir ingreso y estabilizar la economía—, y esa tensión entre las tres es exactamente lo que se negocia cada año.
El ciclo tiene cuatro fases que se repiten: formulación (el Ejecutivo arma la propuesta), discusión y aprobación (el Congreso la tramita y la convierte en ley), ejecución (el gasto efectivo durante el año) y evaluación y control (auditoría, cuentas públicas, contraloría). Lo relevante es que las fases se traslapan: mientras se ejecuta el presupuesto del año en curso, se formula el del año siguiente y se evalúa el del año anterior. Un ministerio vive, en cualquier momento dado, en tres presupuestos a la vez.
En Chile el calendario es rígido porque está en la Constitución. El artículo 67 obliga al Ejecutivo a presentar el proyecto de Ley de Presupuestos al menos tres meses antes del inicio de su ejecución —o sea, a fines de septiembre— y le da al Congreso 60 días para despacharlo; si no lo hace, rige la propuesta del Ejecutivo. El Congreso además no puede aumentar ni disminuir la estimación de ingresos, ni aprobar gastos nuevos sin señalar la fuente que los financie. Esas restricciones no son decorativas: convierten al Ejecutivo, a través de la Dirección de Presupuestos (Dipres), en el agenda-setter del proceso. La literatura de instituciones presupuestarias —Von Hagen (1992), Alesina y Perotti (1996)— muestra que procedimientos jerárquicos como éste tienden a producir mayor disciplina fiscal que los procedimientos colegiados, donde cada actor puede agregar gasto sin internalizar el costo agregado.
La fase de formulación tiene una lógica que Wildavsky (1964) describió como incrementalismo: casi nunca se discute el presupuesto completo desde cero, sino el incremento sobre una base heredada. La base es lo que ya se gastó; la negociación es sobre el margen. De ahí la práctica —muy visible en el caso chileno— de discutir con cada repartición partiendo del gasto efectivamente ejecutado el año anterior y no del gasto autorizado: quien no ejecutó, pierde base. La alternativa teórica es el presupuesto base cero de Pyhrr (1973), que exige justificar cada peso todos los años; en la práctica casi nadie lo sostiene, porque el costo de información es prohibitivo.
Del lado de los ingresos el problema es distinto: hay que proyectar, no negociar. En una economía como la chilena eso significa estimar el precio del cobre, el crecimiento, la inflación y el tipo de cambio, con el agravante de que el marco de balance estructural vigente desde 2001 usa un precio de referencia del cobre y un PIB tendencial fijados por comités de expertos, precisamente para que el gasto no siga el vaivén del ciclo (Marcel et al., 2001). Sumar o restar una ley con impacto fiscal grande en pleno julio cambia todo el cuadro.
Cómo lo explicó el programa
En Buenos Días Mercado del 31 de julio de 2026, en el tema "El ciclo del presupuesto 2027 como primera señal macro", se describió el trabajo que la Dipres hace entre abril y julio como una negociación en dos frentes simultáneos: el del gasto, discutiendo con cada ministerio y recortando sobre lo efectivamente ejecutado el año anterior, y el del ingreso, donde se estiman los precios del cobre y —este año— se esperan además definiciones sobre la ley de reconstrucción.
La observación de fondo fue sobre el valor informativo del ejercicio: una vez que esa tramitación termine, queda despejado el cuadro macroeconómico de 2027 y de lo que resta del año. En palabras de Willy Díaz: "ahí básicamente vamos a tener las primeras señales de cómo se va a ver el cuadro macroeconómico para el año 27".
Es una lectura correcta y poco obvia. El presupuesto no es solo una decisión de política: es también el primer documento del año en que el Estado revela, con números y por escrito, qué crecimiento, qué precio del cobre y qué recaudación está suponiendo. Para el mercado, eso funciona como señal antes incluso de que el gasto ocurra.
Relación con otros conceptos
El ciclo presupuestario es el vehículo institucional de la política fiscal: sin él, el impulso fiscal es una intención. Se conecta directamente con la regla de balance estructural, que le impone la restricción de mediano plazo, y con sus dos insumos técnicos —el PIB tendencial y el precio de referencia del cobre—, que son en los hechos las perillas donde se define cuánto espacio de gasto existe. Aguas abajo determina la trayectoria de la deuda pública y, por esa vía, la prima por riesgo soberano y el costo de financiamiento de todo el país.
También dialoga con el ciclo político-presupuestario —la tendencia documentada por Nordhaus (1975) y formalizada por Rogoff (1990) a que el gasto se expanda en años electorales—, con los estabilizadores automáticos, que operan dentro del presupuesto sin decisión discrecional, y con la idea de suavizamiento tributario de Barro (1979), según la cual conviene mantener tasas impositivas estables y dejar que el déficit absorba los shocks transitorios.
Fuentes y lecturas
- Musgrave, R. A. (1959), The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, McGraw-Hill.
- Wildavsky, A. (1964), The Politics of the Budgetary Process, Little, Brown & Co.
- Alesina, A. y Perotti, R. (1996), "Fiscal Discipline and the Budget Process", American Economic Review, 86(2).
- Marcel, M., Tokman, M., Valdés, R. y Benavides, P. (2001), Balance estructural del Gobierno Central: metodología y estimaciones para Chile, 1987-2000, Estudios de Finanzas Públicas, Dirección de Presupuestos.
- Ley 20.128 sobre Responsabilidad Fiscal (2006), Ministerio de Hacienda de Chile.
Juan José Lavín
Willy Díaz
Pepe Arias
Manuel Bengolea