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Teoría

Inamovilidad en el empleo público (estatuto administrativo)

Visto en 16 apariciones de los programas.

Qué es

La inamovilidad en el empleo público es la garantía de que un funcionario del Estado solo puede ser separado de su cargo por causales establecidas en la ley y mediante un procedimiento reglado, no por la voluntad de su jefatura ni por un cambio de gobierno. En Chile la fija el Estatuto Administrativo (Ley 18.834, de 1989): los funcionarios de planta cesan por renuncia, jubilación, supresión del empleo, salud incompatible, calificación en lista deficiente o destitución, y esta última exige un sumario administrativo con investigación, cargos, defensa y control posterior de la Contraloría. Junto a la planta convive el personal a contrata —nombramientos que expiran el 31 de diciembre y se renuevan año a año— y los honorarios, que son el margen flexible del sistema. La doctrina de la confianza legítima, consolidada por Contraloría y los tribunales en la última década, extendió parte de esa protección a quien acumula renovaciones sucesivas.

La inamovilidad no nació como un privilegio sino como una tecnología institucional. Weber (1922) describió la burocracia moderna como un cuerpo de funcionarios seleccionados por mérito, con carrera y estabilidad, precisamente para que la administración pudiera aplicar la regla general sin depender del favor del poderoso de turno; la contracara del sistema de despojo (spoils system) que reparte los cargos con cada elección. La evidencia comparada acompaña ese diseño: Rauch y Evans (2000) encuentran que el reclutamiento meritocrático se asocia a menos corrupción y mejor desempeño estatal en países en desarrollo.

El problema empieza cuando esa misma estabilidad se combina con remuneración variable por desempeño. La teoría estándar de incentivos (Milgrom y Roberts, 1992) advierte que un bono solo transmite información si la métrica es verificable, difícil de manipular y está atada a consecuencias en ambos sentidos: premio si se cumple, costo si no. Cuando el castigo es prácticamente inejecutable, el bono deja de ser variable y pasa a ser sueldo fijo pagado en dos cuotas.

A eso se suman tres fallas conocidas. Primero, la multitarea: Holmström y Milgrom (1991) muestran que cuando un agente realiza varias tareas y solo algunas son medibles, incentivar las medibles desvía el esfuerzo de las que no lo son —y el Estado es el caso extremo de producción difícil de medir. Segundo, la manipulación de la métrica: Baker (1992) formaliza por qué un indicador imperfecto termina premiando el indicador y no el objetivo, y Bevan y Hood (2006) documentaron el fenómeno en el sistema de salud inglés, donde las metas se cumplían mientras el servicio empeoraba. Tercero, el problema de los múltiples principales: Tirole (1994) y Dixit (2002) explican que una agencia pública responde simultáneamente al ministerio, al Congreso, a la Contraloría y a los usuarios, con objetivos que no son reducibles a una sola cifra; la respuesta racional del diseñador es debilitar los incentivos de alta potencia, no fortalecerlos. Por eso la evidencia de que el pago por desempeño eleva la productividad —Lazear (2000), en una empresa con producto perfectamente contable— casi nunca se traslada limpiamente al sector público.

Hay además un detalle chileno que cierra el círculo. La Ley 19.553 (1998) creó la asignación de modernización, con un componente ligado al cumplimiento de los Programas de Mejoramiento de la Gestión, y otro al desempeño individual medido por el sistema de calificaciones. Ese sistema, en la práctica, concentra a la enorme mayoría de los funcionarios en la lista de distinción, y los cumplimientos institucionales se ubican de forma persistente cerca del techo. La Ley 19.882 (2003), con la Alta Dirección Pública y el Servicio Civil, atacó el problema por el lado de la selección de directivos, no por el de la evaluación del resto.

Cómo lo explicó el programa

Manuel Bengolea lo planteó en Buenas Tardes Mercado del 10 de agosto de 2026 (btm-2026-08-10), a propósito de los bonos por desempeño en el sector público. Su objeción no fue al monto sino a la distribución de los resultados: "es muy sospechoso que porcentaje muy por encima de los 90%, 95% y casi cercano a los 100%, se ganen los bonos". El argumento se apoya en un contrafactual del mundo privado —en las empresas los bonos se ganan contra metas objetivas y medibles, y ni en Google ni en NVIDIA se cumplen al 100%— para concluir que una tasa de cumplimiento casi universal no describe excelencia, sino una métrica sin filo.

El punto interesante es dónde ubicó la causa: detrás está el estatuto administrativo, que hace casi imposible sancionar. Por eso, en su lectura, la revisión del estatuto es "el proyecto interesante de mirar" —más que ajustar los bonos, corregir la asimetría que los vuelve incondicionales.

Relación con otros conceptos

Es una aplicación directa del problema de agencia: el diseño del contrato en el sector público enfrenta un principal difuso y un producto poco medible. Se conecta con la ley de Goodhart (una medida que se convierte en meta deja de ser buena medida) y con la selección adversa en el reclutamiento, porque la estabilidad atrae perfiles con distinta aversión al riesgo. También toca la rigidez del mercado laboral y el debate sobre costos de despido, aunque con una diferencia: aquí la rigidez es un instrumento de imparcialidad, no un subproducto de la negociación colectiva. Y aparece en la economía política del gasto público, donde Niskanen (1971) modeló al burócrata como maximizador de presupuesto y Wilson (1989) mostró por qué las agencias se organizan alrededor de los procedimientos que sí son observables.

Fuentes y lecturas

  • Holmström, B. y Milgrom, P. (1991), Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design, Journal of Law, Economics & Organization 7.
  • Dixit, A. (2002), Incentives and Organizations in the Public Sector: An Interpretive Review, Journal of Human Resources 37(4).
  • Tirole, J. (1994), The Internal Organization of Government, Oxford Economic Papers 46(1).
  • Milgrom, P. y Roberts, J. (1992), Economics, Organization and Management, Prentice Hall.
  • Wilson, J. Q. (1989), Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It, Basic Books.
  • Bevan, G. y Hood, C. (2006), What's Measured Is What Matters: Targets and Gaming in the English Public Health Care System, Public Administration 84(3).

Apariciones