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Teoría

Empresa pública vs. privada

Visto en 26 apariciones de los programas.

Qué es

Una empresa pública es una firma cuyo propietario —total o mayoritario— es el Estado; una privada es aquella cuyo patrimonio pertenece a particulares. La diferencia no está en lo que producen ni en el mercado donde compiten: Codelco vende cobre en la misma bolsa que Anglo American y BancoEstado disputa depositantes con la banca privada. Conviene despejar de entrada una confusión habitual: empresa pública no es lo mismo que bien público. Un bien público es una categoría técnica (no rival y no excluyente, como el alumbrado o la defensa); una empresa pública es una estructura de propiedad, y casi siempre vende bienes privados perfectamente excluyentes.

Lo que sí cambia con la propiedad es la estructura de incentivos. En una firma privada existe un acreedor residual identificable: quien pone el capital se queda con las utilidades y absorbe las pérdidas, puede vender su participación, y enfrenta dos disciplinas duras —el mercado de capitales y la amenaza de quiebra—. En una empresa estatal el dueño último es la ciudadanía, un principal difuso que delega en políticos, que a su vez delegan en un directorio y en una gerencia. Cada eslabón de esa cadena agrega un problema de agencia, y el resultado típico es el que János Kornai bautizó restricción presupuestaria blanda: si el dueño puede recapitalizar con recursos fiscales, la pérdida deja de ser una señal terminal y pasa a ser una negociación. A eso se suma la multiplicidad de objetivos: a una empresa estatal se le pide simultáneamente rentabilidad, empleo regional, contención de precios y aportes al fisco, objetivos que a menudo se contradicen y que vuelven imposible evaluar a la gerencia con una sola vara.

La propiedad, sin embargo, no es un bloque indivisible. La teoría moderna de los derechos de propiedad separa los derechos sobre el flujo de caja (a cuánta utilidad tienes derecho, medido en porcentaje) de los derechos de control residual (quién decide lo que el contrato no previó: nombrar al gerente, aprobar la inversión, cerrar una faena). Ambos suelen ir juntos, pero se pueden desacoplar por estatutos, pactos de accionistas, acciones con voto preferente o golden shares. Esa separación es la clave de las fórmulas mixtas —privatización parcial, concesiones, filiales con socio operador— y explica por qué el porcentaje del registro de accionistas puede decir poco sobre quién manda de verdad.

La justificación económica clásica de la propiedad estatal es la falla de mercado: monopolio natural, externalidades, o captura de la renta de un recurso natural que pertenece a todos. Hart, Shleifer y Vishny agregaron un matiz más fino: cuando la calidad es no contratable —difícil de escribir en un contrato y de verificar ante un juez—, la propiedad pública protege contra el recorte de costos que degrada el servicio; cuando lo que importa es innovar y bajar costos, la propiedad privada domina. La evidencia empírica de tres décadas de privatizaciones apunta en general a mejoras de eficiencia, pero condicionales a que exista competencia y regulación: privatizar un monopolio sin regularlo cambia de dueño la renta, no la ineficiencia.

Cómo lo explicó el programa

En Buenos Días Mercado del 29 de julio de 2026, bajo el tema "Fórmula de apertura: 49% con control", Juan José Lavín planteó exactamente el desacople entre flujo de caja y control: "uno puede vender el 49% en la empresa capitales privados pero entregar control". La fórmula que describe es un Estado que conserva el 51% de la propiedad —y con ello la mayoría de las utilidades y el símbolo político de la nacionalización intacto— pero cede la conducción operativa, de modo que la empresa opere como si el privado fuera el dueño.

Traducido a la teoría, es un intento de comprar los incentivos privados sin pagar el costo político de vender. Su viabilidad depende de si el traspaso de control es creíble: si el accionista mayoritario puede retomar las decisiones cuando el resultado le incomode, el socio privado descontará ese riesgo en el precio y en su disposición a invertir. La segunda mitad del argumento de Lavín es de economía política pura: sin voluntad política, eso solo ocurrirá cuando Codelco esté al borde de la quiebra, como pasó con ENACAR. Es la restricción presupuestaria blanda vista desde afuera —mientras el fisco pueda absorber las pérdidas, la reforma se posterga; la crisis fiscal es lo que finalmente endurece la restricción—. Vale recordar que, en el caso chileno, la propiedad estatal de Codelco está anclada en la nacionalización de 1971 y en el decreto ley que la creó en 1976: abrir su capital no es una decisión de directorio sino un cambio legal.

Relación con otros conceptos

Este concepto es una aplicación directa de la teoría de los derechos de propiedad y del problema principal-agente, y se apoya en la teoría de los contratos incompletos para explicar por qué el control residual importa más que el porcentaje. Se cruza con la restricción presupuestaria blanda, que explica la supervivencia de empresas estatales deficitarias, y con los costos de agencia del flujo de caja libre, que describen el mismo vicio en firmas privadas con dueños dispersos. En el terreno de las fallas de mercado conecta con el monopolio natural y su regulación, con la competencia por el mercado (licitar el derecho a operar en vez de operar) y, en un país minero, con la renta económica de los recursos naturales y la discusión sobre la maldición de los recursos.

Para profundizar

  • Shleifer, A. (1998). "State versus Private Ownership". Journal of Economic Perspectives, 12(4), 133-150. La mejor puerta de entrada: corta, no técnica y de acceso abierto en el sitio de la AEA.
  • Hart, O., Shleifer, A. & Vishny, R. (1997). "The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons". Quarterly Journal of Economics, 112(4), 1127-1161. El argumento formal sobre calidad no contratable.
  • Megginson, W. & Netter, J. (2001). "From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization". Journal of Economic Literature, 39(2), 321-389. La revisión de referencia sobre qué mostró la evidencia.
  • Stiglitz, J. La economía del sector público (Antoni Bosch). Manual estándar en español, con capítulos sobre producción pública y privatización.

Apariciones